Reforma recyklingu opakowań: dlaczego eksperci krytykują projekt UC100

Polska zmienia system recyklingu opakowań — projekt ustawy UC100 likwiduje organizacje odzysku opakowań i zastępuje je centralnym Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW). Zmiana ma dostosować Polskę do unijnego rozporządzenia PPWR, które weszło w życie 11 lutego 2025 roku. Jednak eksperci ostrzegają: reforma grozi wzrostem cen dla konsumentów, spadkiem efektywności recyklingu i likwidacją podmiotów, które przez 20 lat skutecznie realizowały cele ekologiczne.

Jak działa obecny system i dlaczego jest efektywny?

Od ponad dwóch dekad recykling opakowań w Polsce opiera się na rozszerzonej odpowiedzialności producentów (ROP). Producenci wprowadzający towary w opakowaniach mogą delegować obowiązki recyklingu na organizacje odzysku opakowań — spółki akcyjne, które odpowiadają za zbiórkę, sortowanie i unieszkodliwianie odpadów.

System ten przyniósł wymieralne rezultaty. Polska podniosła poziom recyklingu opakowań z 26,3% w 2003 roku do 67,4% w 2023 roku, a masa odpadów poddawanych recyklingowi zwiększyła się ponad sześciokrotnie. Jak wyjaśnia dr Michniewska, cytowana w materiale eksperckim, “mechanizmy rynkowe działają — konkurencja między organizacjami odzysku zachęca wszystkie uczestniczące w nim podmioty do osiągnięcia wymaganego prawem poziomu recyklingu w sposób możliwie najbardziej efektywny i opłacalny”.

Analiza Instytutu Finansów Publicznych (IFP) z czerwca 2025 roku potwierdza, że obecny system jest ekonomicznie uzasadniony. Rozporządzenie PPWR nie zabrania modernizować i doskonalić istniejące rozwiązania — wymaga jedynie, aby spełniały cele redukcji odpadów. Polska mogłaby zatem dostosować się do unijnych wymogów bez całkowitej przebudowy infrastruktury.

Projekt UC100: centralizacja zamiast konkurencji

Ministerstwo Klimatu i Środowiska proponuje jednak radykalną zmianę. Zamiast konkurujących organizacji odzysku, system miałby opierać się na centralnym NFOŚiGW, który:

• gromadzić będzie środki z nowej, stałej opłaty opakowaniowej
• redystrybuować je między gminy i uczestników systemu
• ustalać wysokość opłat odgórnie, bez mechanizmów rynkowych

Wysokość nowej opłaty opakowaniowej wzrośnie z obecnych 1,5 miliarda złotych rocznie do ponad 5 miliardów złotych w 2028 roku — wzrost ponad trzykrotny. Projekcja ta znajduje się w ocenie skutków regulacji dołączonej do projektu ustawy.

Parametr	Obecny system	Projekt UC100
Roczne koszty dla producentów	~1,5 mld zł	>5 mld zł (2028)
Struktura decyzyjna	Konkurencja między organizacjami	Centralna instytucja państwowa
Ustalanie opłat	Mechanizmy rynkowe	Decyzje resortu klimatu
Motywacja do wyższego recyklingu	Tak (konkurencja)	Nie (struktura fiskalna)
Finansowanie edukacji ekologicznej	5% przychodów organizacji odzysku	Nieokreślone

Co to oznacza dla konsumentów i biznesu?

Wzrost kosztów recyklingu będzie przerzucony na konsumentów. Produkty najczęściej sprzedawane w opakowaniach — żywność, środki czystości, kosmetyki — mogą podrożeć znacząco. Błażej Fidziński, ekspert Eko Cykl Organizacji Odzysku Opakowań, podkreśla, że nowa opłata będzie w praktyce kolejnym podatkiem, bez gwarancji wyższej efektywności recyklingu.

Projekt nie zawiera mechanizmów motywujących do wyższego poziomu recyklingu. Zamiast konkurencji i bodźców ekonomicznych, pojawia się struktura redystrybucyjna o charakterze fiskalnym. Analiza Konfederacji Lewiatan oraz Forum Obywatelskiego Rozwoju wskazują, że taki model nie gwarantuje efektywności.

Podwójne obciążenie w latach 2027–2028

Jednym z największych zagrożeń reformy jest okres przejściowy. Organizacje odzysku mają zakończyć działalność w dotychczasowej formie w 2028 roku. W latach 2027–2028 przedsiębiorcy będą jednocześnie zobowiązani do:

• wnoszenia nowej opłaty opakowaniowej do NFOŚiGW
• ponoszenia kosztów recyklingu w ramach obowiązującego jeszcze systemu organizacji odzysku

To podwójne obciążenie kosztami eksperci oceniają jako jedno z najpoważniejszych zagrożeń reformy. Skutkowałoby szybkim wzrostem cen produktów, szczególnie żywności i środków codziennego użytku.

Znikająca edukacja ekologiczna

Organizacje odzysku są ustawowo zobowiązane do przekazywania 5% swoich przychodów na edukację ekologiczną. Przez 20 lat doprowadziło to do wielu ciekawych i innowacyjnych projektów edukacyjnych w szkołach i lokalnych społecznościach.

Projekt UC100 nie określa, jaką część wpływów ani w jakim trybie NFOŚiGW ma przekazywać na edukację ekologiczną. Zniknie też motywacja, którą organizacje odzysku mają obecnie do konkurowania atrakcyjnością i jakością swoich kampanii edukacyjnych. Edukacja ekologiczna, kluczowa dla zmiany zachowań konsumentów, może ucierpieć.

Potencjalne roszczenia odszkodowawcze

Mechele Jarosław Kulawik z Kancelarii Mazurek i Partnerzy wskazuje na kolejny problem: likwidacja organizacji odzysku bez merytorycznego uzasadnienia może naruszać konstytucyjne prawa nabyte tych podmiotów. Udziałowcy poczynili inwestycje w ich rozwój, wierząc w stabilność przepisów.

Wśród udziałowców organizacji odzysku są polskie i zagraniczne podmioty, które mogą w tej sytuacji wystąpić o odszkodowanie od państwa — czyli praktycznie od polskich podatników. Ministerstwo Klimatu i Środowiska nie przedstawiło żadnej analizy potwierdzającej, że obecny system nie jest dostatecznie efektywny. Tymczasem niezależne opracowania potwierdzają, że organizacje odzysku efektywnie i wydajnie kosztowo realizują cel recyklingu na wymaganym poziomie.

Rozerwanie łańcuchów współpracy

Likwidacja organizacji odzysku spowoduje rozerwanie wypracowanych przez lata łańcuchów współpracy między producentami a recyklerami i sortowniami. Te relacje biznesowe, zbudowane na zaufaniu i doświadczeniu operacyjnym, są trudne do szybkiego odbudowania.

Nowy, centralizowany system będzie musiał od zera budować infrastrukturę umów i procedur redystrybucji środków. Ryzyko opóźnień, nieefektywności i chaosu operacyjnego jest znaczące, szczególnie biorąc pod uwagę złożoność zagospodarowania odpadów opakowaniowych w kraju.

Co mówi rozporządzenie PPWR?

Rozporządzenie PPWR (artykuły 44–47) tworzy kompleksowy system rozszerzonej odpowiedzialności producentów. Wymaga finansowej odpowiedzialności za pełne zagospodarowanie odpadów opakowaniowych — od zbiórki, przez sortowanie i recykling, aż po unieszkodliwianie. Jednak rozporządzenie nie narzuca jedynego modelu organizacyjnego. Polska mogłaby zatem modernizować obecny system, aby lepiej służył redukcji odpadów, bez jego całkowitej likwidacji.

Eksperci i organizacje branżowe apelują do Ministerstwa Klimatu i Środowiska o przeformułowanie projektu UC100. Zamiast centralnej struktury fiskalnej, proponują ewolucję istniejącego systemu — zachowanie konkurencji między organizacjami odzysku, ale z nowymi wymogami PPWR wbudowanymi w ich obowiązki. Taki podход byłby mniej ryzykowny, bardziej efektywny kosztowo i lepiej służyłby rzeczywistej redukcji odpadów trafiających do środowiska.